官场文化与潜规则-第175章
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而在立法博弈中，如何让不同的利益主体具有与其利益相称的影响力，仍面临考验。其中，“部门立法”存在的“部门利益法定化”的问题，有可能伤害到公共利益，愈发引人关注。
作为最重要的立法机构，全国人大的立法制度创新被认为是立法公正之本。
改革的成果如何让人民共享，将是未来一段时间利益调整的重点。“从未来的5年或者更长一段时期来看，如何分享或共享改革遗产与成果，是我们面临的主要问题。
而法律因其权威与普适性，日渐成为利益博弈的“主战场”。
利益博弈进入立法领域，是旨在将利益上升为权利的努力，是从规则的被动接受者到主动参与制定者的觉醒，是从无序争利到有序博弈的进步。
市场经济的利益集团力量增大，公众的权利意识复苏，政府部门掌握广大的社会资源——各方博弈越来越频繁。利益集团之间有博弈，与政府之间有博弈，与劳动者之间也有博弈；从立法观念调整，到权力界定，权利分配，经济利益确定，“中国现在很多 法律的出台都是各个主体之间相互博弈的结果。
在繁杂的博弈表象下，当前立法博弈的特点：
一是法律涉及的利益群体越多，博弈的程度越高。
二是立法涉及的面越广、涉及的利益越多，立法越困难。
三是对于焦点问题的解决往往不是一部法律“单兵突进”所能完成的，而是各个法律协调的产物。破产法对职工债权问题的最终解决要依赖劳动和社会保障制度的完善。
四是博弈主体的多元化。大量的利益或非利益主体卷入了利益博弈中，博弈变得复杂，利益更难以调和。
防止部门利益挟持立法
在复杂利益调整中追求法律的正义性，成为更大的挑战。
观察中国立法的博弈，有两种力量引人注意，即政府部门和利益集团，一为承接历史传统一直主导立法的力量，一为新时期增长迅速的力量。
“利益集团”的本义是中性的，本是市场经济发展、社会多元化的正常产物。而“利益集团”在中国的贬义化，主要源于以行政垄断为依托的“特殊利益集团”引发的社会不公。与之相较，相对弱势人群的诉求渠道、影响力就小得多，往往依靠高层推动。
事实上，最为强大的立法博弈力量仍属政府部门。政府部门除了能起草法律草案，自身还能发布同样具有法律效应的行政法规、部门规章。据统计，近20年来，在全国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律草案占总量的75％至85％。而行政法规和部门规章为数更甚。
“政府部门主导立法”的立法模式是我国一个非常特别的现象，在这种模式下，立法程序一般是由国务院某一部门提出法律草案，提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院批准后交由全国人大常委会审议通过。
部门规章按原义本属内部规则，但在中国，部门的规范性法律文件在行政管理方面发挥重要作用。1982年宪法规定国务院部委可以发布规章，1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章，2000年通过的立法法还进一步规定国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以就有关事项制定规章。
“政府部门主导立法”既有议行合一体制上的原因，也有信息不对称的原因。
在立法领域，由于政府部门对情况比较了解，数据掌握多，了解问题所在，也更能考虑可操作性，因而立法效率较高。
然而，“部门利益法定化”的弊端也越加凸显。行政部门偏离公共利益和社会理性的情况并不少见，以行政权力为依托，在立法中更多地追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导的利益，尽可能争取有利职权，如审批权、机构设置权和财权，同时尽可能规避责任。
政府机关部门在立法过程中存在的“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的现象，影响立法工作，已经成为最突出的问题。
往深一步看，部门利益法定化积累下去，将动摇人们对法律规范的信心。
各方利益主体在立法过程中发挥影响并无不妥，问题是立法代言机制应当均衡。“强者立法，强者恒强”，无助于法律本身的正义性。
立法涉及到的主要人群，如工人、农民（包括农民工）以及消费者等，尽管也在此前的立法博弈中构成一支力量，但仍缺少制度化的利益诉求和表达渠道。
追求法律的正义性，还需要一个坚强的、利益超然的第三方立法者。
第三方立法意味着利益相关者不能直接主导立法，防止立法主导权被利益主体控制，使“部门利益法定化”、“团体利益法定化”。立法者应与立法可能带来的利益保持距离，不能从自己设计的制度中获取任何现实利益。
我国立法法规定，全国人大及其常委会行使国家立法权。作为立法机构的人大及其常委会相对超脱于行政部门和其他利益主体，因而人大制度的健全被视为立法公正之本。
在人大内部，常委会及其工作机构、专门委员会相对专职化，在立法过程中担负重要责任。在全国人大一级，法律委员会和常委会下设的法制工作委员会作用特别突出。全国人大及其常委会通过的法律还直接制约着行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章等下位法。
在立法方面，全国人大常委会应根据不同法律成立相应的立法委员会，由与利益无关的常委会委员领衔，配备法律助手，组织专家，吸引各方利益代表，主导立法进程。
总之，充实人大的立法力量，立法机构在利益相关者、专业意见、一般民意之间维持平衡，兼顾现实情况和理性、正义等普遍原则，才能以良法筑就法治之基。
本来，我国不少的行业性法律法规就带有浓厚的计划经济色彩，其本身就是反垄断不下的“拦路虎”；现在，在现行的立法体制下，有很多部门在行政立法时，为维护自己及所属企业的利益而出台法规、决策等妨碍市场公平竞争。可以说，行政立法垄断是我国现阶段经济领域中各种垄断行为的源头，各行各业的垄断者总是能为自己的垄断行为从政府的现行政策法规体系中找出几种合法化的依据。行政垄断、地区垄断、定价垄断、招生垄断、教材垄断。。。。。。生活中的各式各样的垄断行为，无不与政府的政策法令相关联。理论上讲，政府作为社会公共权力的执掌者为了实现其经济职能，对社会经济生活中的重大问题进行立法是天经地义的，但是由于计划经济体制的惯性作用，现阶段我国的一些“条块政府”在经济决策时，往往非理性地过多地维护了自身及其所属利益集团的既得利益，破坏了市场的公平竞争。这与现代公共行政立法中应该遵循市场规则背道而驰。
争夺立法权这也已经不是什么新鲜事情了。从立法体制上说，我国现阶段总体上还是行政主导型的立法。法律的修改、制定更多的取决于相关部门的意见。这造成了事实上中国大多数的立法仍由行政主管系统作为起草与制定的主导力量：教师法由教育部门管理，个人所得税由税务部门主导，水利立法由水利行政部门掌握话语权。
正是在这种体制下，一段时间以来，部门利益和部门保护成为中央和地方立法过程中的突出问题。部门利益反映的是立法中为部门谋私利，是立法中的动机不纯。一些部门在立法过程中以增加和巩固部门权力为出发点，不适当的加进有利于本部门利益的条款，回避规定部门责任，造成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”；还有的在立法中，自己起草，自己执行，为部门的权力和利益“跑马圈地”，积极扩大自身的各种权力。
另一方面，立法机关与行政机关，地方和中央以及政府各部门之间的职能和立法权限关系缺乏明晰的界定，为地方和部门自行或参与经济立法谋取自身利益创造了客观条件。由此导致了立法保权或者争立法权，并籍此维护自身地位和扩大利益范围的现象发生。经济立法热的背后往往夹杂着追逐地方部门自身利益的私货。
面对日益复杂的立法活动，特别是立法活动中各方面的利益表达渠道，我们应当积极采取措施，建立一套制度，以防止和克服立法活动中的不良动机，唯有如此才能真正制定反映民意的法律制度。
16。7 关于法律与文件问题
在中国，还有一种怪现象：法律已经明确禁止的行为，偏偏得不到执行，还需要用红头子文件来强调，红头子文件比法律更有效力。特别是各级官员对红头子文件比对法律更害怕。可见法律在中国的地位。本来就不应该，所以就不必重申；反复用“严禁”的方式重申，结果倒好象原来是应该似的。
“严禁”那些已经被法律、法规禁止的内容，说明这些法律、法规并没有得到认真的执行。如果不找出导致这些法律法规被藐视的原因并加以消除，那么这些“禁令”文件将沦落到和那些法律、法规一样被藐视的境地。它唯一的好处就是给这些发布“禁令”的部门提供一个向上级、向公众“作秀”的机会，或许可以稍微缓解一点民怨，或许可以向上级展示一下“政绩”。但对实际工作的推动并没有真正意义。
红头子文件常常“禁止”这样、那样行为，但又执行得如何？在五花八门的“禁止”中，一种是为了堵群众的嘴巴；一种是故意做给上级看。
导致“禁止”流产的原因，一是只有口号，却没有环环相扣的保障措施；二是习惯于对特殊人、特殊事网开一面。你仔细观察，真假“禁止”还是有规律可寻：凡是针对弱者的禁令，往往无坚不摧，如城市禁止放爆竹等；凡是针对真假队伍的�
