十九路军战记-第251章

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根据这些理由，《修正案》起草者尖锐批评《五五宪草》关于国民大会的规定，认为其不能保证直接民权的运用，所以国民大会称不上是行使最高统治权的机关。

既然国民大会难于行使最高统治权，那么该由哪个机关代表人民行使这种权力呢？在西方国家，这种权力均赋予国会，而且《五五宪草》规定立法院有决议法律、预算、戒严、宣战、媾和及其他关于国际事项的权力，如果单纯从职能上来看的话，与西方国家的国会并没有太大的差异，所以有人认为立法院似乎具有国会性质。对此，《修正案》起草者指出：《五五宪草》已经规定立法院为政府组成部分，按照孙中山先生遗教，政府只能行使治权，所以作为政府组成部分的立法院不应该是人民代议机关，绝对不可以行使政权。另外，《修正案》起草者还从是否具有制裁权这一问题上，说明立法院与西方国家国会之间的区别——在西方国家，无论政体是内阁制还是总统制，宪法都赋予国会制裁权力。如英法等内阁制国家，内阁虽向国会负责并有权解散国会，国会不信任内阁时同样也有权推翻内阁。总统制的美国虽然没有规定总统或内阁向国会负责，国会亦无倒阁之权，但是美国国会有权弹劾总统，总统提出的政府及其他官吏人选或缔结条约时，亦需征求参议院同意。可见，制裁权的有无，是中国立法院与西方各国国会之间的分别。反观《五五宪草》中的立法院，既没有不信任或者弹劾政府的权力，其本身又不是行使政权的代议机关，所以它的无论如何也不能与西方民主国家的国会相提并论。

根据上述分析，《修正案》起草者认定：《五五宪草》关于国民大会与立法院的规定，证明人民缺乏行使主权的有效方法，最终都会导致人民政权运用不灵，使孙中山先生的‘主权在民’主张陷入有名无实的尴尬处境。为了解决这一矛盾，《修正案》起草者提出，只要有一个国民大会闭会期间行使政权职能的常设机构，就能够弥补政权的失落，很好地解决上述问题。

针对《修正案》起草者们的设想，参政会议的全体代表一致认为设立一个国民大会闭会期间的常设机关是很有必要的，邹韬奋、沈钧儒、张申府等提出的意见，认为应当借鉴德国宪法和奥地利宪法，设立国民大会委员会；陈绍禹和董必武则指出国民大会有一定的任期，在一定任期内有定期的会议，在休会期间，有一定数量选出的驻会代表，执行监督政府实行大会决议和准备定期召开大会工作等责任。因此他们也郑重建议设立常驻委员会。

接下来的几天时间里，参政员们根据《五五宪草》的条文，逐项研究《修正案》，此时已经在高度关注修宪的蒋介石，特意召集《修正案》起草者们进行座谈，了解讨论情况。另外，蒋介石连续在公开场合表示欢迎公开讨论宪政，说自己既没有定见，也没有成见，只要是合理的意见都会接受。

蒋介石的表态使参政员欢欣鼓舞，仅用一天时间就结束了对《修正案》的决议案，决定成立国民大会议政会作为常设机构，在国民大会闭会期间代表人民行使权力。议政员的人数限定在两百人以内，只要满足以下四个条件的国民都可以当选：第一，年龄在40岁以上；第二，对于国家有特殊贡献；第三，曾经在各重要教育学术团体或经济团体服务著有信望；第四，服务社会事业或自由职业经验丰富成绩卓著。议政员的选拔不依地域分配，但每省最少应有二人，蒙古西藏及侨居国外之国民，最少应各有三人；议政员任期为三年，可以连选连任，但是不能够兼任公务员；议长、副议长从议政员当中产生；议政会每半年召开一次例会，在必要的时候，议长有权召集临时会议等等。

第二百九十八章　激烈交锋

《修正案》在国民大会与国民大会议政会的关系上，做了非常重要的调整，赋予国民大会六项职权：选举正副总统、立法院正副院长、监察院正副院长、立法委员、监察委员；罢免正副总统、行政、立法、司法、考试、监察各院正副院长、立法委员、监察委员；创制法律；复决法律；修改法律；宪法赋予的其他职权。这些规定，与《五五宪草》没有区别，但是却赋予国民大会议政会相当重要的职权，这些职权一部分为国民大会闭会期间行使的职权，包括：议决戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案；复决立法院已经通过的预算案、决算案；得创制立法原则并复决立法院之法律案；受理监察院依法向国民大会提出之弹劾案。另一部分为通常情况下行使的职权，包括：对行政院正副院长、各部部长、各委员会委员长提出不信任案；对国家政策或行政措施，得向总统及各院院长部长及委员会委员长提出质询，并听取报告，以及接受人民请愿、总统交议事项和国民大会委托的其他职权。

《修正案》所规定的国民大会议政会的上述职权极为重要。首先，它把原属国民大会的部分职权移归议政会，这样一来，即使国民大会有名无实，只要议政会不停止运转，人民的权力也能在一定程度上得到保证。其次，它规定议政会要受理监察院的弹劾案、要对政府长官得提出不信任案、要向总统及五院等提出质询。这些关于议政会与五院关系的规定，有利于加强对治权的监督。尤其是对立法院来说，《五五宪草》原规定它有议决法律、预算、戒严、大赦、宣战、媾和、条约等案和其他重要国际事项的权力，而现在则把戒严、大赦、宣战、媾和、条约的议决权移至议政会而不是交给国民大会；立法院虽保留了法律、预算、决算初议权，议政会则握有复决权，实际上是让议政会控制了立法权。再次，对总统权力进行了某种制约。《修正案》将《五五宪草》规定的行政、立法、司法、考试、监察五院为行使上述五种权力的最高机关的条文全部删除，改为总统领导中央政府和五院并对国民大会负责，并赋予议政会若干限制总统的职权，其中包括：凡经国民大会议政会复决通过之法律案，总统必须依法公布；总统虽然有权发布紧急命令，但发布命令后，应当即提交国民大会议政会追认。

《修正案》通过把国民大会的权力委托给议政会，把立法院的部分权力移交议政会这样的手段，使受约束很少的议政会能够以政权名义来牵制治权，而总统和政府的权力也受到不同程度的制约。

1941年3月12日，参政会议首次就《五五宪法草案修正案》举行提案讨论，蒋介石亲自担任会议主席。

会议开始前，包括国民党开明人士在内的各方代表普遍持乐观态度，因为该案制定者不仅理智而公正，且对国家政治建设研究有年，又与国民党有千丝万缕的联系。更重要的，蒋介石召集起草者进行座谈的时候态度十分开明，所以都以为这份决议能够被国民党中枢接受。

然而，事实的发展却出人意料——行政院长孙科首先向大会详细报告了《五五宪草》的起草经过，特别申明完全是按照总理的三民主义和建国大纲来制定的，尽管他承认不应该墨守条文，却声称这部宪草大体可采用，并且具有过渡性和进步性，因而给热心支持《修正案》的参政员们心头蒙上一层阴影。

随后，张君劢代表《修正案》起草委员会成员在会上做了四十分钟的口头说明，特别强调了设立国民大会议政会的必要性，他指出：以两千余人的国大代表行使直接民权绝不是件轻而易举之事，因此常设性的议政会实际上就是经常性的国大。英国上下院议员人数分别为740和615人，美国分别为96与436人，法国分别为314与618人，意大利分别为376与400人，这些国家的议员都没有中国的多，政权行使却能够非常畅顺，足以证明设立议政机关的必要。

在张君劢做报告期间，国民党顽固份子纷纷写条子递上去，表示抗议，其中一位国民党参政员竟然直接从座位上站起来破口大骂，不仅使在野党派和无党派人士寒心，就连旁听席上的国民党开明分子也摇头叹息，表示