最有本事的皇帝-第142章
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三是地方行政机构的运行主要靠国家较为稀少的法律和朝廷陆续发布的诏书、敇令等，中央对地方的监管约束存在巨大的隐患。
朝廷对地方的指挥和约束是单向的，也就是说，朝廷通过上述渠道调控地方，地方主要通过一年一度的向上汇报工作。
但是，在人治而不是法治的政治环境下，在自给自足而硬件匮乏的经济环境下，朝廷获得的地方信息往往是片面的、单一的、陈旧的，而地方首长往往报喜不报忧，拒绝报告，乃至于大力打压对自己不利的信息。
这样，朝廷不光很难及时得到来自郡县的真实信息，郡县想忽悠朝廷也不是没有机会。
比如，当年秦二世当政不久，大规模的农民起义就爆发了，可他还被人蒙在鼓里，毫不知情。待他了解了真相，农民起义军的棍棒已经打到京城了。
王莽时期，他非常讨厌说真话、干实事的干部，当绿林、赤眉、铜马、五校等农民起义军搅起遍地狼烟的时候，地方首长都故意对他隐瞒真相，只向他报告官军节节胜利的假消息。
他倒落得消停，自欺欺人，从容淡定，继续放心地弄权捞钱玩女人。
当他知道各地都发生了农民起义的时候，他已是人人喊打、满眼都是对他要杀要剐的人了。
刘秀看准了地方行政机构的弊端，一旦天下基本坐稳即着手改革。
对刘秀来说，地方上的行政机构改革好办，只要看准了，下手狠点也没关系。
在这儿，刘秀看准了，并且把握住了地方行政机构改革的“一个中心，两个基本点”，那就是：一个中心，即中央跟地方的关系；两个基本点，即理顺关系，保证政令畅通；精兵简政，提高行政效率。
这些都是敏感问题。
先看看这“一个中心”。
虽然所有的帝国一哥都希望把权力集中在自己手里，但是他个人的精力和能力都是有限的，就是不吃不喝不睡觉也根本管不了那么多，而且，中央与地方必须保持合理的权责划分，帝国才能正常运行，不出问题。
如果中央统得过死，地方上过于疲弱，一旦帝国有个风吹草动，地方上很难有所作为，所有的矛盾直接对着中央，是很麻烦的。
如果中央放得太开，地方上就会很容易按照自己的想法来，形成割据自重的局面，尾大不掉，同样是很麻烦的。
秦至西汉以来，帝国一哥都是力推中央集权的：在朝廷不断强化以一哥为中心的皇权至高无上，在朝廷跟地方的关系上不断强化中央集权。
但是，值得注意的是，极少有哪位一哥能够把中央跟地方的关系处理得很得当很顺畅。
分寸不好把握啊！
秦始皇威加海内，号令一统，把地方的权力最大程度地集于朝廷，把朝廷的权力最大程度地集于自己，结果搞得内重外轻，地方上权力越来越小，自己也累得要命。
各地农民起义爆发时，地方郡县纷纷望风披靡，他苦心经营的朝廷很快就直接暴露在了起义军的刀枪棍棒之下，步步滑向覆亡。
有鉴于此，刘邦建国时推行地方上的郡国并行，适当扩大地方王侯和郡县首长的权力，让他们平时管理地方，战时拱卫朝廷。
但是，刘邦有点矫枉过正，加之地方王侯和郡县首长权欲急剧膨胀，很快形成了朝廷内轻外重、弱干强支的局面。
这也是十分危险的！
刘邦还健在时，王侯反叛和地方拥兵自重的现象就没有绝迹过。
刘邦的儿孙、西汉的一哥们痛感人心不古，不断加强中央的权威，打压地方势力。
经过刘邦之后三代一哥的不懈努力，到了武帝时候，终于解决了地方割据威胁中央权威的问题。
汉武帝时期，是有史以来中央与地方的关系处理得最好的时期，帝国因而达到空前的强盛。
但是，好景不长，武帝之后，刘家的一哥们没有处理好这种要命的关系，帝国渐渐出现内轻外重、地方叫板中央的状况。
到了王莽窃国的时候，朝廷的组织结构、运行机制、干部素质和人文面貌，基本上全烂掉了！
对于这些，刘秀感同身受，也做了认真的研究，他在拿捏地方行政体制时，从平衡央地关系的大局出发，在两个基本着力点上下了很大的工夫：一方面整肃吏治，健全法制，理顺行政关系；一方面精兵简政，大力裁撤机构和冗员，提高工作效率。
刘秀考虑到既要打仗扁人，又要建设发展，对地方行政机构的改革，最好是只吸脂割肉而不伤筋动骨。
所以，他在郡国的层面上，动作是比较小的，只是在一些地方的管辖范围上做了一点小的调整，搞了一通下来，全国分为13州部、71郡、27诸侯国和京师7个郡级单位，也就是合计105个郡国，比西汉末年的103个郡国还多出2个。
对干部来说，刘秀对他们的职级、职责和待遇维持不变，只是对个别岗位做了撤并调整。
在县级层面就不一样了，他的动作非常大。
公元30年6月，刘秀宣布，在全国撤除400多个县级政府，裁减全国所有县级机关干部的90％。
再来看看中央吧，这是刘秀政治体制改革的主要目标所在。
中央的政治架构、人事布局，或者说朝廷的政治生态，历来是一哥最关注的问题，也向来最让一哥操心，当然，有关问题解决起来也最伤神。
大体上说，秦及西汉，帝国中央实行的是皇帝和“三公”决策制度，也就是说，以皇帝为中心，加上丞相、太尉、御史大夫，构成帝国最核心的决策领导班子。
其中，皇帝当然是主要负责人，丞相协助皇帝处理帝国所有的日常事务，相当于常务副皇帝；太尉掌管军事；御史大夫监察百官，相当于副丞相、朝廷秘书长。
这三个岗位的设立是帝国最高权力博弈的产物，虽然在不同的一哥那儿，这哥几个具体的职权有很大的变化和不同，但每人的权力确实是极大的。
要命的是，担任这几个职位的人，往往要么功勋卓著，要么能力超群，要么就是皇帝嫡亲，他们一旦上任，就是“权至实归”，连皇帝也不敢小瞧。
这样，在具体的工作中，他们履行职责时就难免跟皇权碰撞了，无意产生一些误会，甚至故意搞一点麻烦都是不可避免的。
所以，稍微有点血性有点抱负的一哥，就把对付这“三公”当做最重要的功课了。
这确实是一个很烦人的问题：
帝国一哥处于权力金字塔的塔尖，拥有终极权力，却不能把所有的活儿干完，他不得不授权同僚来干；既要授权给人家以便人家干活儿，又不想人家弄权，多少让人左右为难；三公的权力距离皇权最近，要想用起来不碰撞皇权，几乎是不可能的事儿。
秦代就不说了，始皇帝一死，二世很快玩完，他根本没想到，也来不及在这方面搞什么东西。
西汉自刘邦以后，历代一哥都高度戒备，并不断想方设法削弱三公的权力，但收效甚微。
道理很简单，在这个世界上，最汹涌澎湃的东西有两样：一是洪水；二是人的欲望，特别是权力欲。那些年头，能够位居三公的都是能够跟一哥讨论问题的主儿，怎肯主动放弃手中的权力。
到了西汉武帝刘彻时期，他痛下决心，加大力度削减三公的权力。
刘彻是一位非常强势的人，年纪轻轻就当了一哥，不能允许朝廷里有几个位高权重的大臣整天分享自己的权力。
经过一番谋划，他就想了一个主意：在自己的身边设立中朝尚书，名义上看是自己的新的秘书班子，其实他有意识地把老哥几个手里的行政、军事、监察权力渐渐往这个秘书班子手里转移。
刘彻很有政治智慧，他怕将来这个秘书班子再像三公那样擅权，就把他们的行政级别定的很低。
这一招是非常厉害的，基本上有效地解决了长期以来困扰一哥的几个人分享帝国最高权力的问题，在帝国最高层出现了一种崭新的政治架构：以一哥为绝对核心，几名级别较低的中朝尚书在一哥身边参与决策，抓好落实，而位高不再权重的几位三公成为一哥的高级参议，不再擅权断事，按照一哥直接或者通过中朝尚书转达的旨意行使参谋职责。
这样，在朝廷，掌实权的中朝尚书行政级别很低，而级别最高的三公没有实权。这看起来有点别扭，实际上很管用：大家都要老老实实地对一哥负责。
不过，这种看起来别扭的政治生态如果维持下去，必需一个基本的前提，那就是当朝一哥一定要非常强势！
果然，刘彻挂了以后，这种局面难以为继，在朝廷核心层，独享和分享帝国最高权力的博弈在新形势下进入新的发展阶段。
西汉昭帝时期，著名的霍光以大将军的身份兼任大司马、中朝尚书，同时他还是贵戚。这样，老霍集帝国所有权力贵重元素于一身，实际上成为比一哥权力还要大的人。
他的职务级别除皇帝外最高，以贵戚身份肩负帝国最高军事首长职衔，手握军权，还参与帝国机要，负责抓好落实。
大概几十年的时间里，朝廷全部大权在他的手里，所有大事都是他说了算。
所以，刘秀认为，在独享和分享帝国最高权力的博弈中，单靠一哥个人的努力，不从体制上解决问题，是非常不靠谱的。
在着手朝廷机构改革时，他继承而且发扬了先人刘彻的思路，看得准，下手狠，通过一系列措施，重建了帝国朝廷的政治生态，把最高权力牢牢地掌控在自己手中。
更加值得注意的是，他从法理和体制上把这种帝国最高权力架构和由此形成的政治生态给固定了下来。
史家称他的这种举措为“虽置三公，事归台阁”。
这就是内行看门道，外行看热闹了。
秦汉时期，人们一般称组成帝国核心领导层的哥们儿为“三公九卿”，其中，“三公”是相对稳定的，只是名称有所变化，即：主持朝廷常务工作的宰相、丞相，主持军务�
